repead.ru 1 2 ... 11 12

Проект



Доклад


Общественной палаты Российской Федерации

о состоянии гражданского общества

в Российской Федерации


Москва

2007


Оглавление


Введение 3

Глава 1. Характер и динамика гражданского общества в России 4

Общество свободной самоорганизации 4

Некоммерческие организации: региональное развитие 15

Экономический и финансовый аспекты деятельности НКО 23

Качество институтов гражданского общества 28

Глава 2. Гражданское общество и государство 31

Взаимоотношения с государством: потребность в усилении равноправного партнерства 31

Правовое положение некоммерческих организаций 41

Глава 3. Структура гражданского общества: институты, движения, инициативы 54

Защита прав граждан 54

Местное самоуправление – основа Российского государства и общества 57

Некоммерческие организации: многообразие, рост, активизация деятельности 62

Бизнес-ассоциации и саморегулируемые организации 77

Средства массовой информации как индикатор развития гражданского общества 81

Благотворительность в России 84

Российское гражданское общество в глобальном мире 87

Участие гражданского общества в обеспечении качества политического процесса 90

Глава 4. Направления развития гражданского общества в России. Стратегия и необходимые действия 92

Потенциал роста 94

Варианты развития 95

Направления поддержки развития гражданского общества 96

Ресурсное обеспечение 96

Стимулирование частных доноров НКО и благотворителей 99

Государственная поддержка гражданского общества 101

Поддержка инфраструктуры НКО 103

Совершенствование правового регулирования 104


Информационное обеспечение работы некоммерческого сектора 106

Гражданское образование 106

Обеспечение участия общественности в принятии управленческих решений 107

Развитие местного самоуправления 110

Мониторинг гражданского общества 111

Экспертиза и мобилизация ресурса экспертного сообщества 111

Структура и самоорганизация некоммерческого сектора 112

Голос гражданского общества 113

Общественная палата 114

Введение


Настоящий Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации подготовлен в соответствии со статьей 22 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации».

Принцип, которому при подготовке Доклада следовала Общественная палата, - непредвзятый, объективный анализ, основанный на фактических данных. Этот принцип особенно важен, поскольку довольно широкое распространение получили не подкрепленные фактами субъективные оценки положения в российском гражданском обществе, которые нередко приобретают черты политизированного мифотворчества. Отчасти такая ситуация объясняется недостатком информации. При подготовке Доклада его удалось в определенной мере восполнить за счет специально проведенных исследований социологических центров, в числе которых РОМИР-мониторинг, Левада-центр и ЦИРКОН, а также экспертных интервью с активистами гражданского общества в ряде регионов страны. Общественная палата Российской Федерации намерена на регулярной основе вести мониторинг гражданского общества, который позволит в дальнейшем пополнять и углублять характеристику его состояния на основе комплекса статистических и социологических данных.

Глава 1. Характер и динамика гражданского общества в России

Общество свободной самоорганизации

Гражданское общество в широком смысле представляет собой совокупность общественных институтов, непосредственно не включенных в структуры государства и позволяющих гражданам, их объединениям реализовывать свои интересы и инициативы. Гражданское общество охватывает институты и отношения (прежде всего семейные), к которым человек принадлежит от рождения, в силу обстоятельств, принадлежности к той или иной профессиональной или социальной группе либо экономической необходимости.


Однако современное зрелое гражданское общество – это общество свободной самоорганизации. Профессиональные, культурные и иные сообщества, из которых оно состоит, открыты для тех, кто осознанно стремится к объединению на основе общих интересов. Институты гражданского общества позволяют гражданам вместе вырабатывать цели и достигать их – либо непосредственно совместными усилиями, либо отстаивая в диалоге с другими общественными структурами, бизнесом и носителями власти. Эти институты обеспечивают возможность самореализации, в отличие от институтов, через которые удовлетворяется потребность в доходе. Существует внутренняя связь между формированием гражданского общества и развитием сфер творческой деятельности и некоммерческого сектора экономики.

Эффективной самоорганизации граждан, особенно их взаимодействию с государством, благоприятствует придание их объединениям правовых форм общественных и других некоммерческих организаций (НКО). В то же время гражданское общество не сводится к совокупности зарегистрированных организаций. Общественная палата Российской Федерации стремится учитывать, выражать и защищать законные интересы всех самоорганизующихся гражданских структур, действующих в рамках Конституции страны.

Интересы, представленные в зрелом гражданском обществе, предельно разнообразны. Гражданская активность, в конечном счете, находит выражение в защите и реализации соответствующих прав и свобод человека. Конституцией Российской Федерации гарантирован широкий круг прав гражданина, включая право на жизнь, личную неприкосновенность, защиту чести и доброго имени, свободу совести, вероисповедания, мысли и слова, право на объединение, участие в управлении делами государства, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, право частной собственности, предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности, право на социальное обеспечение, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, образование, свободу творчества, судебную защиту и целый ряд других прав и свобод. Все они имеют отношение к состоянию гражданского общества и находятся в поле зрения Общественной палаты Российской Федерации.


Вместе с тем, характеристика гражданского общества в собственном смысле утратила бы конкретность, если отождествить ее с комплексной оценкой функционирования политической, социальной, экономической и правовой систем. Тема данного Доклада – не все аспекты жизнедеятельности общества, влияющие на положение гражданина, а сотрудничество и самоорганизация граждан, выходящие за рамки сугубо политической либо экономической активности, т.е. возникающие не с целью завоевать и удержать власть либо получить предпринимательский доход. В этой связи за рамками настоящего Доклада осталось состояние политических партий как отдельного гражданского института и корпораций частного сектора, хотя деятельность тех и других в ряде аспектов вплетается в функционирование гражданского общества, что воплощается, в том числе, в работе связанных с ними фондов, ассоциаций и общественных объединений.

Общество свободной самоорганизации не возникает одномоментно и не отделено непроходимой гранью от своих исторических корней. В России гражданское общество родилось не сегодня, его институты не были «импортированы» из-за рубежа, его истоки уходят в далекое прошлое, прослеживаясь в сельском и городском самоуправлении, элементах сословного представительства и др. Относительно зрелые формы гражданского общества в его современном понимании появились в России в пореформенную эпоху к концу XIX века. Их быстрое развитие было прервано Октябрьской революцией. Попытки установить тотальный государственный контроль над гражданской жизнью не уничтожили самоорганизацию, но привели к ее уходу, с одной стороны, в общераспространенные формы бытовой солидарности, а с другой – в относительно редкие, но от этого не менее значимые протестные проявления политического характера. Именно с диссидентским движением в тот период стало по преимуществу ассоциироваться само понятие «гражданское общество». Вместе с тем, ростки реальной самоорганизации давали о себе знать в деятельности многих официально существовавших профессиональных, молодежных, творческих, научно-технических, спортивных и других объединений.


Кардинальные политические, экономические и социальные изменения в конце XX века открыли беспрецедентные для нашей страны возможности свободной самоорганизации. Основная черта нынешнего периода развития гражданского общества - активное освоение этих возможностей. Этот процесс находится на одной из начальных стадий, идет неравномерно, зачастую противоречиво, тем не менее, он несомненно приобрел поступательный характер.

Становление зрелого гражданского общества зависит не только от усилий его активистов и политики властей, но и от объективных обстоятельств: укоренения институтов демократического правового государства, цивилизованного рынка и частной собственности, местного самоуправления. Как показывает исторический опыт, значим фактор урбанизации и связанные с ними культурные сдвиги. Уже потому, что 80% взрослых россиян составляют горожане в первом или втором поколении, а также сельские жители, наивны либо некорректны чрезмерно прямолинейные сопоставления процессов развития гражданского общества в нашей стране и в странах Западной Европы в условиях глобализации. Более того, гражданское общество в России закономерно отражает, и всегда будет отражать глубокие особенности ее богатой истории и многонациональной культуры.

Формализованные и неформализованные структуры гражданского общества пока еще не образуют плотную общественную среду. Необходимо преодолевать их разобщенность, разумеется, не насаждая шаблонных моделей и образцов действий, а помогая достижению взаимопонимания, преодолению предубеждений, росту взаимного доверия и реальному сотрудничеству. Формированию плотной среды гражданского общества можно и нужно содействовать через создание благоприятных информационных, правовых, экономических и других предпосылок и условий для развития общественных структур, защиты и реализации их законных интересов, взаимного диалога, равно как диалога между ними и государством.

Анализируя состояние структур гражданского общества, нельзя не сказать о том, что сегодня наше знание о них далеко не достаточно. Имеющиеся статистические данные отражают только ту часть общественной активности, которая осуществляется организациями, имеющими статус юридического лица. Но даже здесь эти данные не дают полного представления о многообразии форм и видов общественной самодеятельности. Проводимые в стране исследования состояния гражданского общества носят фрагментарный, часто субъективный и разовый характер, что не позволяет отследить динамику происходящих в этой сфере процессов.


Необходимо вести постоянный мониторинг состояния гражданского общества и некоммерческого сектора, проводить регулярные обследования на базе единой методологии. Общественная палата способна вносить существенный вклад в формирование корпуса научного и практического знания о гражданском обществе в России.

На 1 октября 2006 г. в стране было зарегистрировано 665 623 некоммерческие организации, из которых 306 603 представляли собой учреждения, включая органы государственной и муниципальной власти. Остальные 359 020 единиц – это структуры гражданского общества, оформленные в качестве зарегистрированных организаций. Их число довольно быстро увеличивается. Так, с начала 2001 г. оно возросло на 34%.

В расчете на 1000 жителей в нашей стране приходится 2,5 зарегистрированных НКО. В сравнении с другими постсоциалистическими странами это относительно высокий показатель. Так, в Польше на 1000 жителей приходится 1,4 НКО, в Болгарии – 1,1, однако в Чехии данный показатель составляет 5,5.

Уже можно говорить о том, что некоммерческий сектор приобрел относительную устойчивость. По данным, собранным в ходе специальных обследований, основу сектора составляют организации, существующие уже достаточно длительное время: 56% активно работающих организаций – более 10 лет, а 77% - более 5 лет.

Наиболее распространенная форма негосударственных некоммерческих организаций (далее НКО) – общественные и религиозные организации (объединения). Их доля в общем числе НКО – 50,6%. Доли других форм существенно меньше: 24% приходится на потребительские кооперативы, 9% составляют фонды, 7% - некоммерческие партнерства, 5% - автономные некоммерческие организации и т.д.

Не все зарегистрированные организации осуществляют реальную деятельность. Определенное представление о жизнеспособности организаций дал проведенный при подготовке данного Доклада опрос муниципальных служащих (заместителей глав администраций и сотрудников, отвечающих за работу с общественностью в 53 городах). По данным опроса, в четырех из каждых пяти городов опрошенные знают случаи, когда зарегистрированные организации фактически не действуют. Однако доля таких организаций не очень велика; по данным того же опроса, она составляет в среднем 17%. Следует учитывать также, что 54% опрошенных муниципальных служащих утверждают, что в их городах имеются псевдо-НКО, которые фактически являются прикрытием бизнеса; правда, их доля оценивается в среднем всего в 3%.


Как бы то ни было, зарегистрированные организации – лишь часть структур гражданского общества. Около 70% опрошенных муниципальных служащих знают о существующих в их городах объединениях граждан, которые официально не зарегистрированы, но фактически работают.

Стремление к объединению естественным образом вырастает из давних традиций солидарности и взаимопомощи. Проведенный при подготовке Доклада репрезентативный опрос населения показал, что более половины граждан в последнее время оказывали помощь незнакомым людям. Относительно велико число граждан, которые ощущают ответственность за происходящее за пределами их семьи. Однако, как правило, это относится к происходящему в их относительно близком окружении, и гражданам зачастую недостает каналов действенного влияния на общественную жизнь, чтобы реализовать свое чувство ответственности на практике.

Первое обстоятельство не вызывает удивления: жизнеспособное гражданское общество везде вырастало «снизу вверх», или, как часто говорят о нем, «от корней травы». Пирамида самоорганизации устойчива, когда ее основание образуют множество локальных объединений, возникающих для решения конкретных, частных, проблем. Опрос населения показал, что почти 80% населения в той или иной степени ощущают ответственность за происходящее у них во дворе или микрорайоне (40% ощущают ее «в полной или значительной мере»); в отношении происходящего на работе соответствующие цифры составляют 66% и 45%; а происходящего в городе, районе – 52% и 15%. Ответственность за происходящее в стране ощущают 33% («в полной или значительной мере» - 10%), что в конечном счете не так уж мало.

В то же время чувствуют себя способными в полной либо значительной степени влиять на происходящее во дворе - менее 32% опрошенных, на работе – 36%, в городе, районе – 8,4%, а в стране – 3,4%. Чувство ответственности за происходящее, как на локальном уровне, так и в стране в целом, несколько более характерно для людей старших возрастов и жителей небольших городов и сел. Вместе с тем, в восприятии способности реально влиять на складывающееся положение межгрупповые различия практически неощутимы.


Дефицит влияния напрямую связан с недостаточным навыком инициативных коллективных действий. О том же говорят и ответы людей, которые в той или иной форме оказывали бескорыстную помощь нуждающимся (не являющимся их родственниками или друзьями). 85% ответивших делали это в одиночку, хотя 53% считают, что эффективней было бы оказывать ее вместе с инициативной группой или организацией.

Вопреки распространенному заблуждению, основным препятствием к объединению выступает отнюдь не предубеждение против «чужаков». Названный опрос, как и другие, продемонстрировал, что самоидентификация большинства людей не создает серьезных межнациональных, межконфессиональных и иных подобных барьеров. Так, «очень важно» ощущать принадлежность к своей нации, народности – для 24%, а участвовать в жизни церкви, прихода – для 4% опрошенных; тогда как, например, жить в великой и мощной державе – для 42% (еще больше людей отдают приоритет таким ценностям, как крепкая семья и надежные друзья). 84% не имеют ничего против того, чтобы оказаться соседями людей иной национальности, а для 57% приемлемо стать соседями «гастарбайтеров». Налицо отсутствие высоких этноконфессиональных барьеров; скорее проступает недостаток этнической и конфессиональной солидарности, которая, в принципе, вовсе не противостоит солидарности общегражданской. Тревожно, что, по данным опроса, лишь около одного процента населения получили за последние два-три года материальную помощь либо консультации от национальных общин, землячеств, религиозных общин и приходов.

Важным препятствием к объединению и эффективным совместным действиям является дефицит доверия людей друг к другу и структурам гражданского общества. Возник своего рода порочный круг: недоверие порождает разобщенность – разобщенность питает недоверие. Недостаточная наглядность позитивной роли общественных структур, слабая информированность о них мешают усилению этой роли. Осознание данных тенденций и противодействие им имеют принципиальное значение для политики поддержки гражданского общества и работы Общественной палаты Российской Федерации.


По данным опроса населения, только 22% граждан считают, что «людям можно доверять», а 74% полагают, что «с людьми надо быть осторожными». Эти доли остаются примерно постоянными с середины 1990-х годов, тогда как в 1991 г. они составляли соответственно 36% и 41%. Невысокий уровень доверия объясняет, почему, по мнению опрошенных, у других людей редко встречается готовность к объединению. Лишь 18% сочли, что часто или довольно часто встречается готовность объединяться для решения своих проблем, и только 9% утверждали то же о готовности объединяться для решения общих проблем, не касающихся человека лично. Готовность помогать друг другу часто встречается по мнению лишь 25% опрошенных.

В действительности, как свидетельствуют данные, большинство людей включено в различные проявления солидарности. Но сформированная обстоятельствами склонность «быть с людьми осторожными», равно как недостаток навыков и инфраструктуры широких межличностных контактов препятствует расширению границ самоорганизации, не позволяя многим выйти за рамки привычного круга общения. Обнадеживает, что готовность доверять людям в наибольшей степени характерна для молодежи, жителей больших городов, лиц с высшим образованием и, что вполне закономерно, для тех, кто участвует в общественных организациях.

В то же время информированность населения о деятельности общественных и других некоммерческих организаций, а также доверие к ним остаются невысокими. В опросе населения 36% граждан заявили, что им не известны какие-либо общественные организации федерального или местного уровня. Наиболее известными (их назвали по 28-35% опрошенных) оказались профсоюзы, организации ветеранов и инвалидов, садовые и дачные товарищества, общества защиты прав потребителей и объединения жильцов: жилищно-строительные кооперативы, кондоминиумы и т.п. Религиозные общины, благотворительные, экологические и правозащитные организации назвали по 15-17%, а женские организации, творческие союзы и профессиональные ассоциации – менее чем по 10%.


На самом деле, гораздо больше людей, несомненно, слышали обо всех названных типах организаций, а многие сталкивались с их деятельностью на практике. Однако результаты опроса свидетельствуют, что сравнительно невелика доля граждан, для которых информация превратилась в активное, актуальное знание. Отсюда недооценка той роли, которую способны играть структуры гражданского общества. Например, большинство опрошенных считают, что в трудных жизненных ситуациях можно в полной или значительной степени полагаться только на родственников, друзей и знакомых, тогда как общественные организации в данной связи назвали только 4%, религиозные общины – 5%, а национальные общины – 3%. Показательно, что больше людей считают возможным полагаться в трудных обстоятельствах на тех, кто оказался в похожей ситуации (15%), чем на других незнакомых.

Особенно плохо граждане осведомлены о местных инициативных группах и общественных объединениях. Между тем именно их пополнение – наиболее естественный путь вовлечения людей в гражданскую активность на основе непосредственных жизненных интересов. Однако 62% опрошенных ответили, что не знают местных групп или объединений. Чаще других (по 13-15%) называли досуговые объединения, благотворительные инициативы, а также инициативы по обустройству жилых территорий. По 8-9% называли объединения родителей и учащихся, этнические и религиозные объединения и общины, культурные, краеведческие, природоохранные, молодежные и другие движения и группы.

Опрос выявил тесную связь между информированностью о деятельности организаций и доверием к ним. Граждане считают наиболее полезными именно те организации, о которых больше знают. Прежде всего, это ветеранские организации, общества инвалидов, садовые и дачные товарищества и объединения жильцов (по 25% и более). Относительно многие считают полезными благотворительные, религиозные, экологические и правозащитные организации. В то же время, например, женские организации, творческие союзы и профессиональные ассоциации полезными признают менее чем по 10% опрошенных.


Это во многом объясняется крайне неравномерным освещением деятельности различных объединений в СМИ. Примерно половина тех, кто что-то знает о местных группах и общественных объединениях, просто «слышали о них от других людей». Роль средств массовой информации наиболее заметна в формировании знаний о местных благотворительных акциях, национально-патриотических и молодежных политических движениях, а также досуговых (спортивных, туристических и т.п.) объединениях. Применительно к организациям федерального уровня СМИ как значимый источник информации чаще всего назывались, когда речь шла об организациях ветеранов и инвалидов, а также обществах потребителей (по 20 и более процентов опрошенных). В полтора-два раза реже опрошенные упоминали СМИ как источник информации об экологических, благотворительных и правозащитных организациях. Что же касается религиозных общин, женских организаций и особенно творческих союзов и профессиональных ассоциаций, то СМИ в данной связи были названы менее чем десятью процентами опрошенных, что почти точно соответствует долям тех, кто считают эти организации полезными.

По данным опроса 47% населения полагают, что среди общественных объединений много таких, которые фактически являются коммерческими организациями. При всей бесспорной необходимости борьбы с псевдо-НКО, очевидно, что обычные граждане считают, что они распространены гораздо шире, чем это видится муниципальным служащим и чем, по-видимому, это есть на самом деле.

Очевидна настоятельная необходимость адекватно информировать людей о реалиях российского гражданского общества, вытесняя предубеждения и мифы. Нужно действенно помогать общественным объединениям и всем некоммерческим организациям работать с прессой, обучать их активистов навыкам продвижения объективной информации о несенсационных, но зато по-настоящему общественно полезных инициативах и акциях, в целом повысить роль гражданского образования. Вместе с тем, быть может, еще важнее овладевать навыками прямого обращения к потенциальным адресатам той деятельности, которую организации проводят на местах, более точно учитывать их конкретные запросы.


Как свидетельствуют фактические данные, в современном российском обществе накоплен существенный, пусть пока и ограниченный, потенциал свободной самоорганизации. Не умаляя потребности в его наращивании, что может происходить лишь постепенно, необходимо осознать первоочередную задачу: восполнить дефицит ресурсов и механизмов реализации уже имеющегося потенциала. В данном отношении возможен и необходим прорыв, ключевую роль в обеспечении которого призвана сыграть Общественная палата Российской Федерации.



следующая страница >>